#引言
《公共财政之路:浙江的实践与探索》是钟晓敏先生主编的一本调研报告集。本书主要介绍了1978年到2007年期间,浙江省财政顺应市场经济发展要求、妥善应对从包干制到分税制额体系改革,圆满完成中央布置任务(包括但不限于国有制、集体制企业改革、公共服务均等化、保障公教人员基本工资、建立社会保障体系)的具体举措。
在模范完成上述任务的同时,浙江省财政也取得了极为骄人的成绩:
1978年财政总收入为27.45亿元,2007年增长到3200.70亿元。(见本书表2-1 改革开放以来浙江财政经济发展的各项指标及其变化趋势)。更为难得的是,“浙江是新中国成立以来国家投资最少的省份之一(人均投资更为倒数第一)……目前(应该指2007年,不知现在怎么样)已是中国各省区中城镇居民以及农村居民可支配收入最高的省份”。(电子书难以标记页码,这段话出自第二章第一节)。
首先要说明的是,浙江省财政搞得好,根本在于浙江人民勤奋肯干:他们不讲“中国欠某某省一个道歉”,“共和国长子”、“老区人民苦啊”、“再穷不能穷某某地方”,“大开发需要好政策”——他们只是去赚钞票。但不勤奋肯干的人民很少,浙江能远胜侪辈,政府还是有一定作用的。据本书来说,浙江省财政系统秉持“少说多做”、“多保护等等看”的做法,坚持藏富于民,不搞竭泽而渔。通过保护和鼓励人民通过劳动改善生活的积极性,做到“小河有水大河流”。本书出版所在的2008年正是四万亿出台、“国进民退”的高潮时期,浙江始终能保持发展自身思路,尤为难得。
#主要内容
##省管县财政体制
“省管县”财政体制,即市(地)本级财政和县(市)财政一样都直接同省在体制上挂钩,市(地)一级不与所辖县(市)在财政体制上产生结算关系。这样做大大降低了地级市对所辖县(县级市)的虹吸效应,能使县级财政有足够的财力履行法定义务。更为重要的是,这样做使各县能够按照自身实际发展经济,所谓“各村有各村的高招”,能使经济得到迅速发展。而且限制住了县级财政,同时也从根本上限制住了不直接服务基层的公务员数量,降低了财政的吃饭压力。这样做降低了地方政府调控对于资源配置的影响,让市场能更好地配置资源。比如名义上义乌市隶属于金华市,但现在义乌已经是蜚声海外的世界最大规模小商品集散地,市区比金华繁荣。同样隶属于金华的东阳是不产木材的木制品加工中心、由金华代管的永康更是五金件中心,都比金华有名。这一点除了在广东中山市、东莞市这样镇区比市区繁华的例子,在我国绝大多数地方都是很难见到的。
我觉得少的政府往往就意味着小的政府,也往往就是不容易铸成大错的政府。
##对富裕县的奖励。
浙江省财税系统有一个很好的传统,第二年会召集全省财政收入超亿元的县县委、县政府主要负责人和财税负责人一起开经验交流会。开始的时候门槛是亿元,后来由于各县经济实力的不断发展,门槛抬高到2亿元、4亿元、8亿元——否则够资格参会的县太多,起不到好的效果。
对于富裕县,即上缴省级财政利税多、排名提升快的县负责人给予物质奖励。比如90年代的时候,上缴省级财政利税比上一年增加3000万元,就奖励给县委、县政府和县财政、地税负责人个人共计20万元,还给购买一辆奥迪小轿车的指标。更为重要的是,在预算法实施前,还将省级财政当年结余资金以技改贴息的名义贷给富裕县,鼓励他们加快发展。
这样做,原本富裕的县快马加鞭。具备发展条件的中等县也努力奋进。例如1986年到1990年,富裕县还主要集中在杭嘉湖平原和宁波。但90年代之后,温黄平原上的瑞安、乐清开始崛起,然后位于天台山山区的苍南、仙居发力。接着金华地区一个个挤了进来。至于参会更是挤破头皮来,比如1993年宁波已经纳入计划单列范围,当时省级财政没有请宁波所辖县市参加,而宁波所辖的鄞县、余姚、慈溪积极报名参加。(见附录二 浙江省历次财政收入亿元县(市)会议,这个附录写得非常好,他们各富裕县轮流坐庄,名单次序不断更迭,一派欣欣向荣的景象)。
这样做,富裕县的主事人就不会有“人怕出名猪怕壮”的顾虑,清楚“干实事就得实惠”。
##对贫困县的两保两挂
1994年分税制改革,1995年浙江省财政就对当时的17个贫困县(不要误会,浙江的贫困是相对的、磐安这样的贫困县居民生活都是非常富裕的)。即首先贫困县完成任务——确保当年财政收支平衡、确保完成中央两税(不知是哪两税)。这是“两保”。省财政的困难补助和奖励就和各贫困县财政收入比上年增长部分挂钩。而且对于财政收入增长快的县,对该县县领导也有奖励。这样做有很多好处,不太会“扶贫扶贫、越扶越贫”,做贫困县的领导也有政绩,也有上进心。
##各县(市)的优秀做法
###金华的国库集中支付制度
###长兴的教育券
这不是弗里德曼的普遍教育券。第一阶段是针对在职业高中和民办高中(这种民办高中类似于打工子弟学校,和无锡常见的私立Grammar School和Prep School不同)上学的学生,对他们的学费进行补助;第二阶段是对贫困学生发放教育券,鼓励他们不要过早去打工,能多学一点有用的技能再参加劳动。
###温州的私营公共设施
这是现在非常热门的PPP、以前比较热门,现在不再可行的BT、BOT等等。总之长了知识,如果有机会在温州开车,是要准备好过路费的。
###温岭的民主预算恳谈会
当时是科学发展观时期,这种民主预算恳谈会事实上就是延长了镇级人大的会期,提高了预算的可行性和透明性。但是也只能维持在镇级的规模,到了县级,就不再单纯是预算的问题了。
#本书的写作特点
##有理有据,使人信服
本书利用大量的数据、统计表、分析表,对采取上述措施所取得的成效进行说明。我还没有掌握这种论述方式,但是很受教育。
##要说实在话
本书一针见血的议论很多。比如“’市带县’”变成了“’市刮县’”,比如“跑得勤、跑得快的地区和部门补助多”、比如“领导批条子、财政出票子”。而且各地方政府的主官即使自己志向高洁、不贪不要,出于所在地的整体政府利益出发,也得按照“理性人”的态度来打算。读完本书,我觉得作为一省藩台,只有自己聪明,也能意识到下面的县令个个也聪明,才能把大家各自的算计放到桌面上来谈。这样才能行政令,要不然就是“上有政策、下有对策”,坐在西湖边无可奈何了。
##不要说过头话
好的笔杆子是不说过头话的。本书自豪地陈述了浙江的先进经验,也也谦虚地指出有些地方经验未必适于推广。省管县是所有政策中最突出、最见效的。但是其他省既有的地级市政府的利益也是不可撼动的。于是本书作者就讲了浙江很多特殊处:什么省小县少,各县离杭州近之类的。其实宁夏、海南都比浙江小,舟山上岸也不容易,浙江山区多,交通并不方便。这就是高明的所在。
#我的一点感想
##地方经济发展不要依赖于上级政策
许多人浸淫在官本位文化中,过于津津乐道中央政府战略政策、政府管事人的决策、乃至领导人个人偏好,例如“在中国的南海画了一个圈”。可是实践表明,事物的发展主要靠内因。自己不干,再好的政策也没用。比如浙江从来就没有什么自贸区之类的特殊政策,但一样风生水起。
更进一步说,所谓的政策确实是扶助和支持,但同时也是管控和限制。比如本书中提到浙江有很多一个县乃至一个镇、乃至几个村的产业集聚现象,比如柳市镇的低压电器,桥头镇的纽扣、萧江镇的塑编,永康的电动工具、东阳的磁性材料、浦江的水晶工艺品。这些都不是有形的手拨弄出来的,是无形的手孕育出来的。政府主官的眼光未必优于市场的选择。
再进一步说,产业发展往往会有心栽花花不开,无心插柳柳成荫。例如浙江的聚宝盆阿里巴巴公司,开头也并不怎么被重视。很多地方政府大力扶植、广泛宣传的企业,往往由于利益纠葛、战略发展方向不清晰,而夭折乃至损耗地方经济的元气。
我觉得要相信市场,不要迷信权利。
##大大方方承认大家是理性人
本书中提到,对于完成省级财税目标有进步,成绩良好的地方主官,浙江省财政是不吝于重奖的。我觉得这挺好的。因为对官员最需要的激励是升迁,可升迁这种事不可控因素太多。实实惠惠发钱,大家干劲高、心平气和。而且发了钞票,开富裕县会议气氛比较好,省和各富户之间对于省县两级的分配比例也比较容易谈下来。
##财政工作是极为精微的工作
比如2008年,浙江省对全省主要水系源头所在市、县(市)实施生态环保财力转移支付制度。关于这个制度,本书介绍了1千多字,但实际上,到底如何测算,上游各贫困县各补贴多少、下游各富裕县该承担多少,如何运用因素法和系数法,还是写得比较笼统的。本书特别指出,这件事不可能由上、中、下游市级政府自行协商。只能省级财政召集大家一起谈,拿出一个省、县(市)都较为满意的方案。
我听人说,现在经济学三专业,会计学和金融学热门、财政学有些难以为继:学生没出路,老师没经费。可是我觉得,这种制度设计一定需要很好的数学、统计学、经济学功底,要不然文件是拟不出来、也谈不妥的。我觉得自己还是不要一山望着一山高,先把自己的造价业务搞扎实。
#附记
本书购买自微信读书。感谢腾讯公司以优惠的价格提供这本书。
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